CGJ|SP: Registro de Imóveis – Imóveis rurais – Aquisições por pessoa física estrangeira – Autorização do INCRA – Requisito de validade inexistente – Falta de legitimação – Nulidade de pleno direito em tese caracterizada – Erro de qualificação – Saneamento pelo decurso do tempo – Princípios da segurança jurídica, proteção à confiança, da moralidade administrativa e boa-fé objetiva – Princípio da legalidade enfocado em sua totalidade – Validação dos registros – Cancelamento administrativo afastado.

CORREGEDORIA GERAL DA JUSTIÇA

Processo CG n° 1991/470
(440/2013-E)

Registro de Imóveis – Imóveis rurais – Aquisições por pessoa física estrangeira – Autorização do INCRA – Requisito de validade inexistente – Falta de legitimação – Nulidade de pleno direito em tese caracterizada – Erro de qualificação – Saneamento pelo decurso do tempo – Princípios da segurança jurídica, proteção à confiança, da moralidade administrativa e boa-fé objetiva – Princípio da legalidade enfocado em sua totalidade – Validação dos registros – Cancelamento administrativo afastado.

Excelentíssimo Senhor Corregedor Geral da Justiça.

Após decisão lavrada em 04 de julho de 2013, apenas as aquisições imobiliárias identificadas no r. 2 da matrícula n° 7.941 e no r. 2 da matrícula n° 7.945 do Registro de Imóveis e Anexos de Bragança Paulista, realizadas pelo italiano João Sabella[1], pendem de regularização.[2]

Ambas foram concluídas sem autorização do INCRA, exigida como requisito de validade, pois, a partir delas, as áreas incorporadas ao património do estrangeiro, embora não excedam a 50 módulos de exploração indefinida (MEIs), superam, consideradas as demais aquisições[3], três MEIs (totalizam 3,6655 MEIs)[4]: falta, portanto, ao adquirente, legitimidade para essas aquisições (artigos 1º, caput, 3º , §§ 1º e 2º , da Lei n° 5.709/1975[5] , artigo 1º , caput, e § 2º do artigo 7º do Decreto n° 74.965/1974[6]). Nada obstante o erro de qualificação registral, a importar em tese, se abstrata e perspectivamente valorado, a nulidade de pleno direito dos registros (artigos 15, da Lei n° 5.709/1971[7], e 19, do o Decreto n° 74.965/1974[8], o cancelamento administrativo, admitido pelo artigo 214, caput, da Lei n° 6.015/1973[9], fica desautorizado in concreto.

Ainda que inaplicável a regra do § 5º do artigo 214 da Lei n° 6.015/1973[10], porque o interessado não é terceiro, senão o originalmente favorecido pelos efeitos jurídicos das duas inscrições, o desfazimento resta vedado, diante da boa-fé e longo tempo decorrido desde os assentos, ocorridos no dia 19 de dezembro de 1980[11].

Sopesados os valores em conflito, ponderados particularmente os princípios da legalidade e da segurança jurídica, este, do qual emana a proteção à confiança, e tal como aquele associado ao princípio do estado de direito, prevalece: não é razoável,transcorridos mais de trinta anos, proceder, na via administrativa, ao cancelamento dos registros, em ofensa à estabilidade das relações jurídicas e à boa-fé.

Miguel Reale, há décadas, já atribuía ao fator tempo potência para equiparar as situações de fato a situações jurídicas, malgrado a nulidade que marcou o nascimento daquelas, e, ao discorrer sobre a perempção suscetível de obstar o exercício do poder-dever de policiamento da legalidade, asseverou:

Se a decretação da nulidade é feita tardiamente, quando a inércia da Administração já permitiu se constituíssem situações de fato revestidas de forte aparência de legalidade, a ponto de fazer gerar nos espíritos a convicção de sua legitimidade, seria deveras absurdo que, a pretexto da eminência do Estado, se concedesse às autoridades um poder-dever indefinido de autotutela. Desde o famoso affaire Cachet, é esta a orientação dominante no Direito francês, com os aplausos de Maurice Hauriou, que bem soube pôr em realce os perigos que adviriam para a segurança das relações sociais se houvesse possibilidade de indefinida revisão dos atos administrativos.[12] (grifei)

Sob esse prisma, sublinha Almiro do Couto e Silva, o conflito entre justiça e segurança jurídica é ilusório, aparente, existiria tão somente se tomássemos “a justiça como valor absoluto, de tal maneira que o justo nunca pode transformar-se em injusto e nem o injusto jamais perder essa natureza.”[13] Esclarece:

… A tolerada permanência do injusto ou do ilegal pode dar causa a situações que, por arraigadas e consolidadas, seria iníquo desconstituir, só pela lembrança ou pela invocação da injustiça ou da ilegalidade originária.

Do mesmo modo como a nossa face se modifica e se transforma com o passar dos anos, o tempo e a experiência histórica também alteram, no quadro da condição humana, a face da justiça. Na verdade, quando se diz que em determinadas circunstâncias a segurança jurídica deve preponderar sobre a justiça, o que se está afirmando, a rigor, é que o princípio da segurança jurídica passou a exprimir, naquele caso, diante das peculiaridades da situação concreta, a justiça material. Segurança jurídica não é, aí, algo que se contraponha à justiça; é ela a própria justiça. …[14] (grifei)

A aplicação mecânica, automática e irrefletida da letra fria da lei, expressa em regra isoladamente considerada, e muito embora inspirada no princípio da legalidade, mas em descompasso com o da moralidade administrativa, sucumbe ao maior peso do princípio da segurança jurídica, no seu aspecto subjetivo de proteção à confiança, a preponderar, à luz da relação tensiva descortinada, em detrimento da supremacia neutra do interesse público, míope e estreitamente enfocada. A esse respeito, convém realçar a observação de Bruno Miragem:

A rigor, como se vê, a proteção da confiança constitui limite à atuação administrativa, em especial, ao exigir do exercício do poder pelo Estado-Administração, a consideração não apenas das razoes de interesse público implicadas em determinada conduta administrativa, mas, igualmente, o respeito às situações havidas, constituídas regularmente ou eventualmente que padeçam de eventual irregularidade, mas que de algum modo (em especial em razão do decurso do tempo e a boa-fé), se consolidaram, representando sua retirada do mundo jurídico, a frustração de expectativas legítimas e prejuízos àquele que originalmente beneficiado.[15]

O E. Supremo Tribunal Federal, ao decidir o Mandado de Segurança n° 22.357-0/DF, rel. Min. Gilmar Mendes, no dia 27 de maio de 2004, firmou a vinculação da Administração Pública ao princípio da segurança jurídica, subprincípio do Estado de Direito, em vista da necessidade de estabilidade de situações administrativamente criadas, e reconheceu a incidência do princípio da confiança nas relações jurídicas de direito público, justificada, entre outras circunstâncias, pela boa-fé dos interessados e repercussão jurídica do fator tempo.

Antes, no Mandado de Segurança n° 24.268-0/MG, julgado em 5.2.2004, o e. Min. Gilmar Mendes, ao salientar que a possibilidade de revogação dos atos administrativos não pode estender-se indefinidamente, havia invocado o princípio de proteção à confiança como elemento do da segurança jurídica, e, recentemente, no julgamento do Recurso Extraordinário n° 598.099/MS, em 10.8.2011, voltou a declarar a constitucionalidade de referido princípio.[16]

E segundo a sagaz e pungente visão doutrinária de Sérgio Ferraz e Adilson Abreu Dallari, com a qual concordo, sequer há, na realidade, choque entre o princípio da legalidade e o da segurança jurídica, porque a conformidade exigida por aquele é com o Direito, com a ordem jurídica encarada em sua totalidade, não com um pedaço seu, uma tira sua, com uma norma extraída de texto específico. Afirmam:

Não goza de prestígio em nossos dias a corrente do pensamento segundo a qual o princípio da segurança jurídica estaria em permanente conflito com o princípio da legalidade, ora vencendo um, ora prevalecendo outro, segundo as configurações do caso concreto. Crê-se, hoje, que tais princípios se complementam, bastando para tanto que entenda que, quando falamos em princípio da legalidade, o que contemplamos não é sujeição do ato à literalidade da lei, mas sua conformidade à lei e ao Direito (Lei 9.784/99, art. 2°, parágrafo único, I).[17]

A recomposição da legalidade, leciona por sua vez Celso António Bandeira de Mello, pode advir tanto da invalidação de atos eivados de vícios como, em abono dos princípios da segurança jurídica e da boa-fé, de sua convalidação ou ainda da estabilização pelo tempo das situações deles surgidas. [18]

Em suma, a imperiosa preservação de posições jurídicas individualizadas consolidadas no tempo, nascidas de atividade estatal, titularizadas por interessados de boa-fé, cujas justas expectativas na manutenção do estado atual são portanto legítimas, impossibilita a atuação administrativa direcionada ao cancelamento dos registros, que revelar-se-ia contraditória, dada a longuíssima inércia da Administração Pública, desproporcional, além de inútil, porquanto, concretamente, não se prestaria mais à defesa da soberania e do desenvolvimento nacional.

As particularidades do caso obstam o exercício do dever-poder de autotutela próprio da Administração Pública, ainda que a pretexto de resguardar, com estrabismo, o princípio da legalidade, que, ademais, traduz valor que, não sendo absoluto, deve ser balanceado em confronto com outros, igualmente dotados de status constitucional, como, na situação enfrentada, antes já se frisou, os acobertados pelos princípios da segurança jurídica e da moralidade administrativa.

A justiça material, acentuou-se com estribo em Almiro do Couto e Silva, nesses se encontra; a tutela da ordem jurídica, e assim da legalidade visualizada em sua totalidade, dá-se, aqui, por meio deles, também se ressaltou, com socorro ao magistério de Sérgio Ferraz e Adilson Abreu Dallari.

Quanto à invocação do princípio da moralidade administrativa, elencado no artigo 37 da CF, faço-a sob a influência do escólio de José Guilherme Giacomuzzi, para quem aquele transporta o princípio da boa-fé objetiva, seu conteúdo (objetivo) do qual decorre o mandamento de proteção à confiança – também projetado pelo princípio da segurança jurídica – e a imposição de “deveres objetivos de conduta administrativa, proibindo-se a contradição de informações, a indolência, a leviandade de propósitos.” [19]

Tal compreensão, aliás, restou confortada em precedente do C. Superior Tribunal de Justiça, no Recurso Especial n° 944.325/RS, rel. Min. Humberto Martins, julgado em 4.11.2008, quando reconhecida a proteção à confiança como “cláusula geral que ultrapassa os limites do Código Civil (arts. 113, 187 c/c art. 422) e chega ao Direito Público, como subprincípio derivado da moralidade administrativa.”

Dentro de um contexto de afrouxamento das fronteiras entre o direito público e o direito privado, no qual os espaços de ambos se interpenetram, suas esferas se conjugam, complementam-se, enriquecendo-os, impõe reconhecer “a aplicação do princípio da boa-fé nas relações jurídico-administrativas, carregando consigo todas as suas consequências.” [20] (grifei)

Entre essas, porque calham, e estão em sintonia com as considerações feitas, acentuo, a reboque de Egon Bockmann Moreira, aproibição ao venire contra factum proprium, a aplicação da máxima dolo agit qui petit quod statim redditurus est — a “negativa ao exercício inútil de direitos e deveres, sem respeito, consideração e efeitos práticos, de molde a não obter qualquer resultado proveitoso, mas causar dano considerável a terceiro” – e a impossibilidade do inciviliter agere, isto é, “condutas egocêntricas, brutais e cegas aos direitos de terceiros, violadoras da dignidade humana”.[21]

As peculiares circunstâncias analisadas, assim, levam à convalidação dos registros, à convalidação ex ope temporis que, vale dizer com auxílio de José dos Santos Carvalho Filho, “não decorre propriamente da retificação dos vícios de que o ato está contaminado, mas sim do decurso do tempo e, por conseguinte, da confiança que nele a coletividade já depositou.” [22]

Ou como prefere Weida Zancaner, operou-se o saneamento, não a convalidação, pelo decurso do tempo, que, no mais, afirma, “constitui uma das formas de estabilização das relações jurídicas e é capaz, portanto, de forma indireta, de validar atos viciados.”[23]

Nulos ou anuláveis, os atos administrativos inválidos, alerta Almiro do Couto e Silva, “sanam sempre que sobre eles cair uma camada razoável de tempo, com a tolerância da Administração Pública[24]. Assim também pensam, entre outros, Celso António Bandeira de Mello[25], Sérgio Ferraz e Adilson Abreu Dallari[26].

O decurso do tempo, seguindo a concepção de Weida Zancaner, representa tanto barreira à convalidação – suscetível, prima facie, mediante ato administrativo (autorização) do INCRA, agora prescindível – como estorvo, para quem reputa vedada a convalidação por meio do atendimento tardio do requisito procedimental inobservado, à invalidação dos registros, ao tornar intocáveis situações estabilizadas[27].

Argumenta:

… a conjugação do princípio da segurança jurídica com o da boa-fé pode gerar outra barreira ao dever de invalidar. É o que sucederá, uma vez decorrido prazo razoável, perante atos ampliativos de direitos dos administrados nos casos em que haja no ordenamento jurídico alguma regra hábil para proteger a situação e que lhe teria servido de amparo se tivesse sido produzida sem vício[28].

Os registros focados, na trilha da classificação dos atos inválidos idealizada por Weida Zancaner, seriam ou, consoante entendo, atos relativamente sanáveis, pois comportam convalidação pela Administração Pública – inviabilizada pela estabilização advinda pelo decurso do tempo – e saneamento por iniciativa dos particulares, ou atos relativamente insanáveis, que, embora não possam ser convalidados nem sanados por ato do particular afetado, foram purificados pelo expressivo período escoado desde a sua prática[29].

A possibilidade de saneamento pelo interessado se alinha com a histórica jurisprudência administrativa desta E. CGJ, que o admite, em se tratando de aquisição de imóvel rural por estrangeiro sujeita às restrições da Lei n° 5.709/1971 e do Decreto n° 74.965/1974, tanto pela naturalização superveniente dos adquirentes[30] como em razão de posterior transferência da propriedade a brasileiros[31].

De qualquer forma, os princípios da segurança jurídica e da boa-fé, a par do transcurso de alongado lapso temporal e da presença de norma jurídica protetiva das situações caso tivessem nascido válidas (a que tutela o direito de propriedade), conduzem, na esteira dos ensinamentos de Weida Zancaner, à validação dos registros ampliativos de direitos, mesmo se considerados atosrelativamente insanáveis. [32]

A solução se harmoniza com a regra do artigo 54, caput, da Lei n° 9.784/1999 que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, in verbis:

Artigo 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé. (grifei)

Do mesmo modo, alinha-se com a inteligência do inciso I do artigo 10 da Lei Estadual n° 10.177/1998 que disciplina o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Estadual, in ver bis:

Artigo 10. A Administração anulará seus atos inválidos, de oficio ou por provocação de pessoa interessada, salvo quando:

I – ultrapassado o prazo de 10 (dez) anos contado de sua produção;

(…)

E ainda com o parágrafo único do artigo 91 do Regimento Interno do Conselho Nacional de Justiça (RICNJ), aprovado pela Resolução n° 67, de 03 de março de 2009, in verbis:

Art. 91. (…).

Parágrafo único. Não será admitido o controle de atos administrativos praticados há mais de cinco (5) anos, salvo quando houver afronta direta à Constituição.

Todos então contemplando normas símiles que servem, no contexto, como vetores exegéticos e animam a validação, a legitimação dos registros das propriedades rurais imobiliárias, efetivados há mais de dez anos, mediante exercício de função pública, e em favor de quem, antes, confiou no assessoramento jurídico de tabelião de notas, agente público responsável pela formalização dos títulos aquisitivos.

Agora, no tocante ao Oficial responsável pelos registros e ao Tabelião de Notas pela lavratura das escrituras públicas[33] o falecimento daquele[34] e a aposentadoria deste[35] obstam a instauração de processo censório-disciplinar, conforme anteriormente assinalado[36].

Por fim, no tocante aos crimes de prevaricação e falsidade ideológica identificados nos artigos 15, da Lei n° 5.709/1971, e 19, do Decreto n° 74.965/1974, descabe inaugurar qualquer apuração de responsabilidade criminal, porquanto, depois de vinte anos, prescrita a pretensão punitiva estatal.

Pelo exposto, o parecer que respeitosamente submeto à elevada apreciação de Vossa Excelência é no sentido de dar por saneados, pelo decurso do tempo, o r. 2 da matrícula n° 7.941 e o r. 2 da matrícula n° 7.945 do Registro de Imóveis de Bragança Paulista/SP.

Sub censura.

São Paulo, 19 de outubro de 2013.

Luciano Gonçalves Paes Leme

Juiz Assessor da Corregedoria

DECISÃO: Aprovo o parecer do MM. Juiz Assessor da Corregedoria e, por seus fundamentos, que adoto, dou por saneados, pelo decurso do tempo, o registro n° 2 da matrícula n° 7.941 e o registro n° 2 da matrícula n° 7.945 do Registro de Imóveis de Bragança Paulista/SP, de modo a impedir o cancelamento administrativo de ambos. Procedam-se às anotações e às comunicações pertinentes, dando ciência ao Oficial do Registro de Imóveis e Anexos de Bragança Paulista. Publique-se. São Paulo, 21.10.2013. – (a) – JOSÉ RENATO NALINI – Corregedor Geral da Justiça.

Notas:

[1] Fls. 1.929-1.930.

[2] Fls. 1.897.

[3] Cf. r. 2 das matrículas n°s 7.940, 7.942, 7.943, 7.944 – fls. 1.931-1.934.

[4] Fls. 1.900-1.905.

[5] Artigo 1º. O estrangeiro residente no País e a pessoa jurídica estrangeira autorizada a funcionar no Brasil só poderão adquirir imóvel rural na forma prevista nesta Lei.

Artigo 3º. A aquisição de imóvel rural por pessoa física estrangeira não poderá exceder a 50 (cinquenta) módulos de exploração indefinida, em área contínua ou descontínua.

§ 1º. Quando se tratar de imóvel com área não superior a 3 (três) módulos, a aquisição será livre, independendo de qualquer autorização ou licença, ressalvadas as exigências gerais determinadas em lei.

§ 2º. O Poder Executivo baixará normas para a aquisição de área compreendida entre 3 (três) e 50 (cinquenta) módulos de exploração indefinida.

[6] Artigo 1°. O estrangeiro residente no País e a pessoa jurídica estrangeira autorizada a funcionar no Brasil só poderão adquirir imóvel rural na forma prevista neste regulamento.

Artigo 7. (…) § 2° A aquisição de imóvel rural entre 3 (três) e 50 (cinquenta) módulos de exploração indefinida dependerá de autorização do INCRA, ressalvado o disposto no artigo 2°.

[7] Artigo 15. A aquisição de imóvel rural, que viole as prescrições desta Lei, é nula de pleno direito. (…).

[8] Artigo 19. É nula de pleno direito a aquisição de imóvel rural que viole as prescrições legais: (…).

[9] Artigo 214. (..) As nulidades de pleno direito do registro, uma vez provadas, invalidam-no, independentemente de ação direta

[10] Artigo 214. (…)

§ 5º. A nulidade não será decretada se atingir terceiro de boa-fé que já preenchido as condições de usucapião do imóvel, (grifei)

[11] Fls. 1.929-1.930.

[12] Revogação e anulamento do ato administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1968, p. 85-86.

[13] Princípios da legalidade da Administração Pública e da segurança jurídica no Estado de Direito Contemporâneo. In: Revista de Direito Público. São Paulo: Revista dos Tribunais, v. 84, p. 46-63, outubro-dezembro/1987. p. 47.

[14] Ibidem.

[15] A nova Administração Pública e o Direito Administrativo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011. p. 244-245.

[16] Há, no mesmo sentido, precedente do C. Superior Tribunal de Justiça: Recurso em Mandado de Segurança, rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho. j. 30.10.2008.

[17] Processo administrativo. 3ª ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 116.

[18] Curso de Direito Administrativo. 29ª ed. São Paulo: Malheiros. 2012. p. 483-485.

[19] A moralidade administrativa e a boa-fé da Administração Pública: o conteúdo dogmático da moralidade administrativa. 2ª ed. São Paulo: Malheiros, 2013. p. 231 -283

[20] José Guilherme Giacomuzzi. idem, p. 270.

[21] Processo administrativo: princípios constitucionais e a Lei 9.784/1999. 4ª ed. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 125.

[22] Processo administrativo federal: comentários à Lei n° 9.784, de 29.1.1999. 5ª ed. São Paulo: Atlas, 2013. p. 59.

[23] Da convalidação e da invalidação dos atos administrativos. 3ª ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 90-91.

[24] Idem, p. 60.

[25] Idem, p. 492-493.

[26] Idem,p. 271-272.

[27] Idem, p. 72-76.

[28] Idem, p. 75

[29] Idem, 110-111.

[30] Processo CG n° 53.438/1979, Des. Adriano Marrey, j. 9.12.1980.

[31] Processo CG n° 82.194/1987, parecer n° 133/88 de 21.3.1988, Juiz Auxiliar da Corregedoria Aroldo Mendes Viotti; Processo CG n° 86.353/1989, parecer n° 259/89 de 31.3.1989, Juiz Auxiliar da Corregedoria Aroldo Mendes Viotti; Processo CG n° 87.339/1989, parecer n° 818/89 de 7.11.1989. Juiz Auxiliar da Corregedoria Aroldo Mendes Viotti; Processo CG n° 367/1995, parecer n° 633/95 de 14.7.1995, Juiz Auxiliar da Corregedoria Marcelo Martins Berthe.

[32] Idem, p. 114-117.

[33] Fls. 1.929-1.930.

[34] Fls. 1910-1.913.

[35] Fls. 1.907-1.909.

[36] Fls. 1.914, item 3.

Diário da Justiça Eletrônico de 30.10.2013